破解“垃圾围城”困境，发展环保能源是行之有效的途径。
文 | 陈臻 何翔
作者供职于阳光时代律师事务所
随着经济快速发展，城市规模迅速扩张，生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、电子垃圾、粪便、污泥等悄然又迅猛地将城市包围，成为比雾霾影响范围更广、更严重、更深远、更持久的环境污染。根据住建部的统计数据，2017年我国城市生活垃圾清运量已超过2亿吨，巨量垃圾形成的“垃圾围城”早已成为城市光鲜外表下久难治愈的隐痛。
解决“垃圾围城”之困，大力发展环保能源行业势在必行。通过垃圾焚烧发电，垃圾制沼气发电、供热，垃圾制生物天然气等众多方法，将垃圾变废为宝，不仅能有效提高垃圾的处理率，还能以环保能源促进城市经济效益和生态效益的共同发展。
国家政策大力支持环保能源行业
为实现绿色发展，国家相继出台了《可再生能源法》《循环经济促进法》等一系列法律法规；十九大报告将垃圾处理问题列入了亟待解决的“突出环境问题”，提出“加强固体废弃物和垃圾处置”。
《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（发改环资〔2016〕2851号）提出目标要求，截至2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。
为促进环保能源产业的发展，税收和补贴政策向其明显倾斜。《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号）规定，核定的垃圾发电上网电量，其上网电价为0.65元/千瓦时（含税）。根据《财政部国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税〔2015〕78号），符合条件的环保能源企业可以享受增值税即征即退100%的优惠政策。
产业发展前景与难题
随着生活垃圾处理技术、有机废弃物生态循环利用技术、工业废气超低排放净化技术的发展，加之政策与规划的大力支持，环保能源产业的发展势头良好，行业前景光明。
根据中国固废网E20研究院测算，仅垃圾焚烧项目2020年的市场投资空间、建设空间就约1000亿元左右。但是产业发展过程中，一些问题需要企业和政府重点关注。
一是项目开发多采用PPP模式，低价竞争现象屡见不鲜，政府违约时有发生，风险分配厚此薄彼。
2016年，浙江绍兴某垃圾发电项目垃圾处理费中标价18元/吨；2019年，大连中心城区发电项目中标价为11元/吨，而根据E20环境平台发布的《垃圾焚烧发电BOT项目成本测算及分析报告》，垃圾处理服务费单价在65元/吨左右较为合理。垃圾处理费占发电收入的1/4-1/3，过低的垃圾处理费将加大企业偷排偷放的风险。
此外，项目前期政府预算不合理，PPP协议缺乏有效约束机制，政府一旦举债则难以偿还。如果政府和投资人在项目开发前期调研不足，签订PPP协议时未充分考虑垃圾实际供应能力、垃圾质量管理、垃圾处理费调整机制、项目终止回购补偿机制、排放标准提高的补偿机制等问题，将导致项目后期纠纷不断。
二是邻避难题未被充分重视。
信息公开不及时不准确、项目开发过程公众参与度不够，社会稳定风险评估流于形式，项目审批不合规都会引发邻避问题。
近年来，由垃圾电厂选址造成的信访事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津蓟县、北京六里屯、南京天井洼、海南海口等多地民众均以安全、环保为由，强烈表达了对垃圾焚烧发电项目的质疑与反对。
面对公众质疑，政府却没有及时充分地解释，而频繁发生的政府违规审批事件（如琼海和海口生活垃圾焚烧项目未完成规划环评便上马，最终被生态环境部撤销环评批复）又极大地削弱了政府公信力，这些都加剧了公众的不安与邻避问题的恶化。
三是运营监管权责不清、监管力量薄弱。
环保能源项目涉及能源、环保、住建、国土、税务、安监等多个部门的监管，权责交错重叠，而监管职责不清、多个部门重复处罚将加重投资者在运营上的负担和风险。
此外，监管力量薄弱也急待解决。监管人员数量不足导致人均环境监察工作繁重，专业技术水平不高引发执法不规范、不到位等现象，这些不仅阻碍了监管政策的落实，也不利于环保项目长远地合法合规运营。
四是污染后修复机制不完善。
在垃圾发电项目可能造成的各项污染中，土壤污染最难消除。而我国的土壤污染修复机制尚不完善，历史污染地块由谁修复，土壤污染修复资金从哪里来，土壤污染防治基金如何管理，是否有其他渠道和途径为土壤污染防治提供保障等，都需要政府和环保企业共同思考和应对。
解决“垃圾围城”困境的建议
为顺利解决上述问题，将“绿水青山就是金山银山”和促进垃圾废弃物能源化利用相结合，推动环保能源产业发展，具体建议如下：
1.充分利用现有300MW煤机，掺烧周边城市生活垃圾
目前国内垃圾焚烧发电项目平均造价在50万元/吨左右，以新建一座处理能力为20 0 0吨/天的焚烧发电厂为例，大致造价约10亿，投资压力巨大。根据中电联的数据，30万千瓦级机组容量占国内煤电装机比重为41.6%，3 0万千瓦以下机组容量占比为11.7%。
按照节能减排的要求，需逐步关停小燃煤机组，如此众多机组如果全部整体关停，大量新上系统和设备还未达到报废年限，资产损失难以估计。
借鉴欧盟一些先进国家的经验，可以允许把一部分小燃煤机组通过适当技术改造，兼容垃圾或其他生物质焚烧，利用这些机组遍布全国各个地区的优势，掺烧周边城市垃圾，实现垃圾减量的同时又减少燃煤使用，还可以有效解决3 0万千瓦级机组淘汰关停所面临的系列问题，从而以远比新建垃圾电厂小得多的成本，获得更多社会和经济效益，且避免政府新建PPP项目面对的各种风险。
2.投资改进烟气排放处理技术，政府给予税收优惠政策
垃圾焚烧发电项目的烟气处理技术仍需不断改进提升，垃圾焚烧发电项目的大气污染物尤其是二噁英的排放制约着整个行业的发展。
解决邻避难题的有效途径之一就是要加快推进垃圾焚烧发电行业的烟气排放环保技术改造，实现超净排放。为此，需进一步推进技术升级和商业模式创新，丰富烟气治理项目的投融资机制，鼓励环保投资，出台电价和税收优惠政策。
通过提高环保电价补贴额度，允许环保投资在企业所得税的加计扣除幅度，延长烟气治理经营项目的企业所得税减免期限等优惠政策来促进企业积极进行烟气排放技术提升。
3.从源头治理开始，做好垃圾分类，加强环保监管
垃圾焚烧产生二噁英等有害气体的最主要原因是燃烧不充分，注重并做好源头治理工作将有利于提升垃圾无害化处理的质量。
一是做好垃圾分类。
垃圾处理涉及收集、运输、投送、处理、回收等众多环节，推进生活垃圾末端处理系统设施建设的同时应重视源头治理,并从垃圾分类开始。
建议进一步推动生活垃圾分类监管制度的落地，加强垃圾分类知识的普及教育，加强群众尤其是广大青少年对环保能源的认识，消除民众误解；加快垃圾分类、收运设施的建设运营，创新商业模式，保障垃圾焚烧发电厂经济效益和生态效益。
二是加大环保监管。
进一步加强生活垃圾焚烧项目环境环保监管力度，对高污染企业、养殖业、秸秆焚烧等施压管控，督查企业实施“装、树、联”情况，建立环境责任险制度，设立风险保证金，助推废弃物的资源化。
对老百姓投诉率高的臭气问题建立长效解决机制，所有生活垃圾处理项目都要限期完成负压垃圾仓配套建设。同时，加大对超标排放行为的处罚力度，严格市场准入、企业信用及财税优惠等措施挂钩。
4.重视技术发展，加快废弃物资源化利用
重视垃圾焚烧技术发展，特别是进一步提升垃圾分类和生活垃圾燃料制备技术、大型化清洁焚烧技术和高温高压垃圾焚烧技术。
国内外垃圾气化-焚烧等新技术的开发主导了生活垃圾清洁焚烧发展趋势，二噁英在线快速检测技术和多种污染物协同脱除控制技术的研发有助于实现垃圾清洁高效的能源化利用，因此需出台更多的优惠政策，鼓励企业加大环保科研投入并促进科技成果商业化，以技术力量推动环保能源产业进步，加快落实建设用地、项目审批手续简化、相关税收优惠等支持措施，鼓励企业环保诚信承诺制，加快推进生物质资源化利用行业发展。
推进生产和生活系统循环链接，加快废弃物资源化利用。按照物质流和关联度统筹产业布局，推进园区循环化改造，建设工农复合型循环经济示范区，促进企业间、园区内、产业间的耦合共生。健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收利用的衔接。
总之，破解“垃圾围城”困境，发展环保能源是行之有效的途径，从做好垃圾分类开始，大力推进废弃物资源化利用，大力发展各种环保能源，加大鼓励多种技术革新，提高垃圾等固废的处理率，真正实现城市垃圾处理的无害化、减量化和资源化。
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